1

Indledning

I denne delanalyse undersøges muligheden for at lade færgebetjeningen af Bornholm, som i dag er udbudt af Transportministeriet og drives ved en kontrakt med Molslinjen A/S, overgå til Bornholms Regionskommune. Dette kan enten ske under den nuværende kontrakt i indeværende kontraktperiode eller når kontrakten mellem Molslinjen A/S og Transportministeriet senest ophører den 31. august 2030.

Til brug for analysen beskrives først den samfundsbegrundede færgebetjening af Bornholm og dernæst de juridiske forhold ved en eventuel overdragelse af trafikkøberansvaret til Bornholms Regionskommune. Dernæst beskrives organisering og økonomi og til sidst Trafikstyrelsens vurdering af en eventuel overdragelse, samt en liste over emner, som skal analyseres nærmere, hvis det besluttes at gå videre med at overdrage trafikkøberansvaret til Bornholms Regionskommune.

Denne analyse undersøger ikke hvor mange midler, der skal overføres årligt til Bornholms Regionskommune ved en eventuel overtagelse af trafikkøberansvaret.

Der har tidligere, tilbage i 2005, været overvejelser om en overdragelse af trafikkøberansvar til Bornholms Regionskommune. Dengang blev der ikke truffet beslutning om at overdrage trafikkøberansvaret til Bornholms Regionsråd.

Denne delanalyse tager blandt andet udgangspunkt i notatet ’Juridiske forhold ved overdragelse af ansvaret for færgebetjeningen af Bornholm til Bornholms Regionskommune’, som er udarbejdet af Transportministeriet i 2022, og fremgår af bilag 4.

2

Færgebetjeningen af ruterne Rønne-Ystad og Rønne-Køge skal opfylde et samfundsbegrundet behov for transport. Dette behov er ikke driftsmæssigt rentabelt for en kommerciel færgeoperatør, hvorfor denne modtager godtgørelse fra staten for sit tab på ruterne. Det er således også staten, der fastsætter rammerne for den samfundsbegrundede færgebetjening i forhold til frekvens og kapacitet på ruterne ud fra samfundets behov for transport til og fra Bornholm.

Nedenfor beskrives Transportministeriets rolle i forbindelse med fastlæggelse og udbud af den samfundsbegrundede færgebetjening, samt efterfølgende kontraktopfølgning og udbetaling af tilskud (kontraktbetaling), samt operatørens forpligtigelser under den nuværende kontrakt.

2.1

Transportministeriets rolle

Transportministeriet arbejder med planlægning, anlæg, drift og vedligehold af den statslige infrastruktur på transportområdet samt regulering af og tilsyn med det samlede danske transportsystem. Således er Transportministeriet ansvarlig for statslige trafikkøb på færgeområdet og udbud af færgetrafik, der forbinder Danmark og som ikke alene kan drives på kommercielle vilkår.

Forud for et udbud afdækker Transportministeriet muligheder og konsekvenser af forskellige ændringer til den nuværende kontrakt, baseret på erfaringer fra den nuværende kontraktperiode. I denne forbindelse gør Transportministeriet blandt andet brug af Kontaktrådet for Trafikbetjeningen af Bornholm (herefter benævnt Trafikkontaktrådet). Trafikkontaktrådet fungerer som et formaliseret dialogforum mellem Transportministeriet og Bornholm, hvor Trafikkontraktrådet således står for, at samle det bornholmske samfunds holdninger til synspunkter og ønsker til trafikbetjeningen af Bornholm. Se mere om Trafikkontaktrådets opgave og formål i boks 15.

Boks 15 – Trafikkontaktrådet

Kontaktrådet for Trafikbetjeningen af Bornholm (i daglig tale "Trafikkontaktrådet") blev nedsat af daværende trafikminister i henhold til aftale af 28. juni 2001 mellem ministeriet og Bornholms Amtsråd.

Trafikkontaktrådets opgave er at beskæftige sig med alle aspekter af trafikbetjeningen af Bornholm, herunder ikke mindst den offentligt støttede færgebetjening.

Kontaktrådets formål er at fungere som rådgivende organ for Bornholms Regionskommune og for transportministeren inden for rammerne af ministerens kompetencer og opgaver på området. Rådets formål er tillige at virke som et formaliseret dialogforum mellem Transportministeriet og Bornholm, herunder at samle og koordinere det bornholmske samfunds holdninger til synspunkter og ønsker til trafikbetjeningen af Bornholm.

Kontaktrådet har 20 medlemmer, hvoraf syv medlemmer udgør et formandskab. De fire medlemmer, som er indstillet af Bornholms Regionskommune samt det medlem, som er indstillet af Business Center Bornholm, er automatisk medlem af formandskabet.

Kilde: www.brk.dk

Efter indgåelse af kontrakten, gennemfører Transportministeriet løbende opfølgning på kontrakten for at sikre, at kontraktens krav overholdes, samt udbetaler tilskud til operatøren.

2.2

Forpligtigelser i kontrakten

Transportministeriet og Molslinjen A/S underskrev den 21. juni 2016 kontrakten om færgebetjening af Bornholm. Molslinjen A/S har siden den 1. september 2018 stået for færgebetjening af Bornholm og kontrakten løber frem til 31. august 2028 med en option på forlængelse i to år, som Transportministeriet kaldte i 2019.

Molslinjen A/S har gennem kontrakten blandt andet forpligtiget sig til at levere en vis kapacitet til forudbestemte maksimumpriser og maksimale gennemsnitspriser beregnet per år. Det ligger således i kontrakten, at Molslinjen A/S skal sejle mere – særligt i ydertidspunkter - og til lavere priser end et udelukkende kommercielt drevet rederi ville gøre på baggrund af den efterspørgsel og betalingsvillighed, som der ses i forbindelse med færgebetjeningen af Bornholm.

   

3

Juridiske forhold og muligheder

I notatet ’Juridiske forhold ved overdragelse af ansvaret for færgebetjeningen af Bornholm til Bornholms Regionskommune’, opstilles fire muligheder, som hver især adskiller sig ved blandt andet en varierende grad af statslig kontrol, nødvendig lovændring samt hvordan, og fra hvilket ministerie det statslige tilskud til driften skal ydes. De fire muligheder beskrives herunder.

Transportministerens beføjelse og pligt til at udbyde driften overdrages til Bornholms Regionskommune

I udgangspunktet har Transportministeren i medfør af lov om færgefart (lbk. nr. 915 af 27. august 2008) § 2, stk. 6, ansvaret for at sikre den samfundsbegrundede færgebetjening af passagerer, post og gods til Bornholm.

Transportministeren kan dog i medfør af lovens § 7, stk. 2 overlade sine beføjelser efter loven til en kommune. Det fremgår således direkte af forarbejderne til § 2, stk. 6, at Transportministeren med hjemmel i netop lovens § 7, stk. 2 og i overensstemmelse med strukturaftalen kan overlade sikringen af færgebetjeningen til Bornholms Regionskommune.

Transportministeren kan dermed overdrage pligten til at udbyde færgebetjeningen til Bornholms Regionskommune med hjemmel i lovens § 7, stk. 2, uden at det er nødvendigt at ændre i loven.

Da det fremgår af § 2, stk. 6, at driften skal udbydes i overensstemmelse med cabotagesejladsforordningen, må det lægges til grund, at færgedriften skal udbydes og dermed ikke må overdrages til Bornholms Regionskommunes egen drift jf. lovens § 7, stk. 2 og § 2, stk. 6.

 

Bornholms Regionskommune byder på og vinder, Transportministeriets udbud af færgebetjeningen af Bornholm

Skal Bornholms Regionskommune have muligheden for selv at udføre den nødvendige færgedrift, vil det enten kræve, at lovens § 2, stk. 6 ændres eller, at der gennemføres et udbud, hvor Bornholms Regionskommune derigennem har mulighed for i konkurrence med andre operatører at byde på opgaven. En udbudt kontrakt vil herefter indeholde forpligtelsen for Bornholms Regionskommune til at udføre den i kontrakten fastsatte drift samt finansieringen herfor.

Mulighed 2 forudsætter, at Bornholms Regionskommune vinder udbuddet.

 

Bornholms Regionskommune forpligtes ved lov til at varetage driften

I tidligere overvejelser om færgebetjeningen af Samsø1 blev det fremhævet, at transportministeren i henhold til lov om færgefart kan pålægge A/S Storebæltsforbindelsen i et nærmere fastsat omfang at opretholde en bilfærgerute mellem Sjælland og Jylland over Kattegat og en bilfærge mellem Spodsbjerg-Tårs. Det kan overvejes, om der på samme måde ved lov skal indføres en forpligtelse for Bornholms Regionskommune til at opretholde den samfundsbegrundede færgebetjening af Bornholm. Dette vil ikke være at anse som en offentlig kontrakt og kan derfor umiddelbart lade sig gøre med de nødvendige ændringer af lov om færgefart. Regionskommunen kan vælge selv at varetage driften inhouse, eller regionen kan vælge at udbyde driften.

Det skal bemærkes, at såfremt der skal foretages en ændring af lov om færgefart, følger det af Cabotageforordningen, at Kommissionen skal inddrages.

 

Forpligtelsen til færgebetjening af Bornholm skrives ud af lov om færgefart og midlerne til sikring af færgedriften overføres til Bornholms Regionskommune.

Den fjerde mulighed indebærer, at pligten til færgebetjening af Bornholm i § 2, stk. 6 fjernes, og at færgebetjeningen herefter håndteres som de øvrige kommunale ruter, som modtager tilskud fra staten.

Tilsvarende mulighed tre vil denne model indebære en ændring af lov om færgefart. Samtidigt vil den manglende forpligtelse i lov om færgefart til at opretholde den samfundsbegrundede færgefart medføre, at Bornholms Regionskommune ikke efter loven er forpligtet til at sørge for færgedriften, og Transportministeriet vil heller ikke have indflydelse på driften.

Det følger herudover af færgelovens § 3, stk. 1, at for så vidt angår færgeruter, hvor transportministeren eller en kommune sikrer den samfundsbegrundede færgedrift, kan transportministeren eller vedkommende kommunal bestyrelse pålægge andre ikke at drive færgefart på den pågældende færgerute, når transportministeren eller den pågældende kommune selv varetager driften af en færgerute og hensynet til opretholdelse af en færgerute i særlig grad taler herfor.

Det fastsættes herefter i stk. 2, at når hensynet til opretholdelse af en færgerute i særlig grad taler derfor, kan transportministeren og vedkommende kommunalbestyrelse, når der indgås kontrakt med en operatør om varetagelsen af færgedriften som offentlig tjeneste, i overensstemmelse med cabotagesejladsforordningen give en operatør eneret til at drive en færgerute.

Stk. 3 siger, at en eneret efter stk. 1 indebærer, at ingen andre må drive færgefart på den pågældende færgerute.

Stk. 4 siger, at når hensynet til opretholdelse af en færgerute med forpligtelser til offentlig tjeneste gør det påkrævet at begrænse adgangen til at udføre færgefart på kommercielle vilkår på den pågældende rute, men dette hensyn kan varetages uden pålæg eller meddelelse af eneret efter stk. 1, fastsætter transportministeren eller vedkommende kommunalbestyrelse de betingelser, der skal opfyldes af operatører, der på kommercielle vilkår vil udføre færgefart på den pågældende rute.

Stk. 5 siger, at de betingelser, der fastsættes efter stk. 4, skal fastlægge de minimumskrav til den kommercielle besejlings hyppighed og fordeling over sæsonen, der er nødvendige for at sikre, at forpligtelserne til offentlig tjeneste kan opfyldes på rimelige økonomiske vilkår.

I dag varetages hensynet til opretholdelse af færgeruterne Rønne-Køge og Rønne-Ystad uden pålæg eller meddelelse om eneret, men det ligger i §3, stk. 1-5, at transportministeren har mulighed for at indføre dette såfremt det findes nødvendigt i forhold til at opretholde den samfundsbegrundede færgefart.

4

Trafikkøberansvar

Den samfundsbegrundede færgebetjening af Bornholm omfatter alle nødvendige aktiviteter til gennemførelse af færgebetjeningen, herunder personbefordring, godsbefordring (herunder transport af farligt gods), tilpasninger og ombygninger af havnefaciliteter, tilvejebringelse af færger og vedligehold af disse, billetsalg samt passagerinformation. Disse aktiviteter og krav hertil er i dag fastsat i kontrakten mellem Transportministeriet og operatøren. Aktiviteterne varetages således i dag af staten og ved en overdragelse af trafikkøberansvaret til Bornholms Regionskommune, skal disse varetages af kommunen.

En overdragelse af trafikkøberansvaret vil endvidere indebære, at Bornholms Regionskommune bliver ansvarlig for at udarbejde udbudsgrundlag samt indhentning, vurdering og accept af tilbud på sejlads. Herudover vil kommunen skulle varetage opgaven med at overvåge, at det rederi som sejler, opfylder sine forpligtelser- og i modsat fald opkræve bod.

4.1

Bornholms Regionskommune som trafikkøber

Såfremt Bornholms Regionskommune overtager trafikkøberansvaret, skal det vurderes, om kommunen besidder de rette kompetencer og ekspertise til at udføre opgaverne. Det drejer sig blandt andet om juridiske, økonomiske og analytiske kompetencer, som skal benyttes til udarbejdelse af udbud, men også til at føre tilsyn med rederiet, som står for sejladsen af de to færgeruter til og fra Bornholm.

Da Bornholms Regionskommune varetager andre driftsopgaver, vurderes det ligeledes, at der ved en eventuel overdragelse af trafikkøberansvaret, skal være en klar skillelinje til kommunens økonomi, således at statens subsidier udelukkende går til færgedriften. Ovenstående vil også være nyttigt, når der er tale om statsstøtte, idet en klar adskillelse af kommunens økonomi vil gøre, at der ikke umiddelbart kan rejses tvivl om, hvorvidt statstilskuddet til færgedriften er lovlig statsstøtte.

Bornholms Regionskommune har i forbindelse med drøftelserne om overtagelse af færgedriften i 2005 vurderet, at det er nødvendigt for kommunen, at staten holder Bornholm skadesløs såfremt én eller flere af følgende situationer opstår:

  • Ingen rederier ønsker at byde
  • Rederiet får økonomiske problemer eller går konkurs
  • Oliestigninger udover aftalte niveau
  • Der er krav om ændringer i DIS-regler, som belaster sejladsen økonomisk
  • Der er krav om forøget terrorsikring, som belaster sejladsen økonomisk
  • Der opstår udgiftskrævende Force majeure situationer
  • Der forekommer fremtidige teknologiske ændringer inden for færgedrift

Der kan således opstå økonomiske situationer, hvor en aftale med staten vil betyde, at Bornholms Regionskommune ikke nødvendigvis selv skal oppebære eventuel ekstra udgifter. Der skal tages stilling til de enkelte elementer på listen ovenfor i en eventuel overdragelsesmodel.

5

Vurdering af en eventuel overdragelse af trafikkøberansvaret

Det er Trafikstyrelsens vurdering, at færgebetjeningen af Bornholm principielt kan overgå til Bornholms Regionskommune.

Det vurderes, at der kan være behov for at opretholde den samfundsbegrundede færgefart og herunder den mulighed for eneret til sejlads, som denne implicit indeholder, for således at sikre mod, at kommercielle færgeselskaber i fremtiden vil vælge at sejle på de mest lukrative afgange, og
udkonkurrere det selskab, der sejler på kontrakt med Bornholms Regionskommune.

Det vurderes mindre sandsynligt, at Bornholms Regionskommune vil byde på det kommende udbud, da kommunen i praksis vil skulle samarbejde med eller direkte indgå kontrakt med 3. part i forhold til at kunne stille færgekapacitet til rådighed i fald kommunen vinder udbuddet. Dette vil medføre en stor finansiel og juridisk risiko for kommunen i forbindelse med, at der afgives bud på opgaven.

Det vurderes således, at såfremt man ønsker at lade færgebetjeningen af Bornholm overgå til Bornholms Regionskommune, skal kommunen enten overtage ansvaret for udbud af færgedriften fra staten eller forpligtiges ved lov til at overtage den samfundsbegrundede færgedrift.

Bornholms Regionskommune er tættere på borgere og erhvervsliv på Bornholm end staten, og der kan derfor være en fordel ved at lade kommunen stå for færgeudbud/betjening. Modsat har Bornholms Regionskommune ikke tidligere erfaring med hverken udbud af færgefart eller besejling af øen.

En væsentlig udfordring ved at Bornholms Regionskommune overtager ansvaret for færgebetjeningen fra staten, er den fremtidige finansiering af opgaven. Det skal derfor blandt andet afklares, om regionskommunen har økonomisk råderum til at kunne håndtere uforudsete udgifter og fordyrelser, eller om det er staten, der skal hæfte for disse.

5.1

Emner der skal afklares inden en eventuel overdragelse af trafikkøberansvaret

Ønskes det, at lade færgebetjeningen af Bornholm overgå til Bornholms Regionskommune, er der flere aspekter, der bør overvejes og afklares inden en eventuel overdragelse. Det vurderes således at følgende bør foreligge inden en eventuel overdragelse:

  • En afdækning af, om de rette kompetencer og den rette ekspertise er til stede til at løse opgaverne, der er forbundet med trafikkøberansvaret.
  • En klar aftale om risikofordeling i forbindelse med en række økonomiske situationer.
  • En klar adskillelse af Bornholm Regionskommunes økonomi og økonomien forbundet med færgedriften.
  • En analyse af størrelsen af det beløb, som Bornholms Regionskommune skal modtage fra staten for at udføre trafikkøberansvaret, herunder en finansieringsmodel.
  • En afklaring af hvilke frihedsgrader regionskommunen vil have i anvendelsen af et eventuelt statsligt tilskud til færgebetjeningen af Bornholm.
  • En afklaring af de juridiske forhold ved en overdragelse af trafikkøberansvaret, samt en afklaring af om der er særlige statsstøtteaspekter som skal tages med i betragtningen.
  • Afklaring af, om man ønsker at lade Bornholms Regionskommune overtage ansvaret for den nuværende kontrakt med Molslinjen A/S og i så fald hvornår, eller om man i stedet ønsker at vente til den ny udbudsperiode.
6

Bilag 4 – Notat om juridiske forhold

Af dette bilag fremgår Transportministeriets notat ’Juridiske forhold ved overdragelse af ansvaret for færgebetjeningen af Bornholm til Bornholms Regionskommune’.